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试论恩施州县市新型城镇化建设融资
                   作者:吴祖贵 张文孟 信息来源:土家族文化网 


   党的十八大提出,必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点,着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。把城镇化摆在更加重要的战略地位,吹响新型城镇化的号角。城镇基础设施和公共服务等方面的支出不断增多。恩施州八县市均为国家级贫困县,融资成了绕不过而又必须过的“坎”。解决好了,这个“坎”便是城镇跨越发展的台阶;解决不好,这个“坎”便是城镇科学发展的障碍。  

    一、现实困难 

    (一)底子薄。无论是从财力还是民力看,恩施州县市的底子都非常薄弱。以宣恩县为例(下同),2012年财政收入2.59亿元,其中公共财政预算收入1.81亿元。无论是从总量还是人均看,财力都很弱。2012年城镇居民人均可支配收入为14344元,每天仅39元;农民人均纯收入为4513元,每天仅12元。无论是与全国还是全省比,民力也很弱。 

    (二)支出大。据专家研究,每增加一个城镇人口会衍生出50万元城镇固定资产投资和1万元消费需求。一个农村人口变为城镇人口,新增城镇基础设施和公共服务投资需求在10万元以上。宣恩县2012年城镇化率为27.5%,按照2020年全面建成小康社会的要求,城镇化率每年要增加3%左右。 2012年年末全县总人口360696人,3%就是10821人。每年仅城镇基础设施和公共服务方面新增投资就在10亿元以上。仅新增的这一项就是全县公共财政预算收入的五倍多。原有基础设施维护和更新、公共服务运转和加强也需要大量资金。况且,2012年年末宣恩县非农业人口仅占总人口的7.13%,仅为城镇化率的26%。按照新型城镇化的要求,还有很大的欠帐要还。显然,仅靠县市自身财力是无法满足新型城镇化投资需求。宣恩县2012年农民人均纯收入仅为城镇居民人均可支配收入的31%,两者较上年的增幅分别为15.9%和14.7%。两者的绝对值悬殊很大,而增幅差距又很小。农民要真正转变为市民,压力也是很大的。 

    (三)融资难。一是款难贷。国家对房地产出台系列限制措施,并严控投融资平台。商业银行受总行信贷规模、授权、问责等制度制约。恩施州县市有的金融机构还只是营业机构,不具备法人资格,自主权很小。二是地难征。单纯以地融资成本增加、难度更大。原有闲置地和收储地所剩无几。国有土地上房屋征收条例出台后,评估、停产停业损失等方面的配套政策措施不完善,实际工作中难操作。征收集体土地及集体土地上房屋等相关“新政”尚未正式出台。一方面是征地成本不断上涨、难度日益加大,另一方面是已征土地也很难顺利使用。用地前期成本日益增加。三是商难招。特定的公益属性,加上受发展水平、管理模式和消费观念等制约,目前在恩施州县市投资桥梁、广场、公汽等方面的城镇基础设施和公共服务,经济效益较低。一直以来,均主要依靠政府投资,社会投资热情不高、金额不大、领域不宽。 

    二、原因所在 

    融资,表面上是资金流动,实质上是资源配置。资源配置取决于政府这只有形的手和市场这只无形的手。前者侧重于国计民生,后者侧重于经济效益。哪里顺着这两只手,哪里就会形成资金流入的洼地。恩施州县市在争取项目、招商引资、发展产业、创新机制等方面付出了艰辛,也融到不少资金,但还不能满足新型城镇化的需求。 

    (一)缺乏大项目拉动。项目既是城镇建设的重要内容,又是拉动城镇发展的重要引擎。大项目才能聚集大投入、形成大氛围、产生大效益、促进大跨越。“铁公机”等大项目带动恩施州跨越发展的事实便是明证。当前,新型城镇化建设已成百舸争流、千帆竞发之势,不进则退、慢进亦退。仅靠修修补补、小打小敲式的小项目,很难凑效。宣恩县2012年确定52个城镇建设重点项目,当年完成投资过亿元的一个都没有。2013年确定41个城镇建设重点项目,规划投资过亿元的仅9个,最大的仅6亿元,计划当年投资过亿元的仅征地和高速公路连接线两个均未达两亿元的项目。 

    (二)缺乏大产业驱动。城镇是以非农业人口为主,具有一定规模工商业的居民点。城市是非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点。城因产起,无产不城,产弱城弱,产兴城兴。产业化是城镇化的内在动力。城镇化的核心是将农民变成产业工人。2013年3月,中共中央总书记习近平同出席十二届全国人大一次会议的江苏代表一起审议政府工作报告时指出,我们现在搞城镇化,不能单兵突进,要协同作战,做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。2012年宣恩县规模以上工业企业27家,产值过5000万元企业5家、产值过亿元企业仅3家。农业从业人口8.44万人,二、三产业从业人口12.97万人(含8万多外出务工人员),县内城镇就业人口仅占16.7%。全县烟、茶、果、药、林、畜、电、旅游、文化等产业,无论从产值、增速,还是税收、就业来看,仅烟、电小有成效,茶、果小有名气,但未培育出名副其实的支柱产业、产业链条衔接不紧、市场占有率不高、聚集带动力不强。恩施州县市,甚至有的乡镇都提出五、六个甚至是七、八个支柱产业,似有铺天盖地之势,却无顶天立地之柱,终未形成既有明月当空又有众星闪烁的格局。 

    (三)缺乏大手笔推动。任何一项工作,在实力弱、基础差、任务重的情况下,不紧扣宏观政策、发展趋势和本地实际有针对性地采取超常规的举措强力推动,就很难取得突破性进展。大手笔形成的强大推力,可以让产业这个内在动力和项目这个外在拉力相互转化、循环递增,促进城镇跨越发展。在项目提供的外部拉力和产业释放的内在动力均明显不足的情况下,恩施州县市目前亦未形成强劲的推力来增拉力和强内力。一是没有一套过硬的奖惩办法。县市热乡镇冷、党委政府和主管部门热其他相关部门冷、主要领导热一般干部冷、说时热干时冷、迎检热平时冷、“花钱”热“找钱”冷。二是没有一套管用的融资举措。仅仅是为了某项建设就事论事的解决问题,很少从经验教训上总结、从规律上探索、从总体上思考、从机制上创新和从制度上规范。国务院总理李克强2013年5月13日在国务院机构职能转变动员电视电话会议上指出,市场主体是社会财富的创造者,是经济发展内生动力的源泉。现在民间投资还有很大潜力。由于有“玻璃门”、“弹簧门”的问题,民间投资仍存在有钱无处投、想进进不去的现象。要下决心进一步打开转变政府职能这扇大门,把该放的权力放到位,激发各类市场主体发展活力和创造力。这无疑是不花钱能办事、少花钱多办事的良方。 

    三、对策探索 

    新型城镇化建设是必须办好的民生工程。钱从哪里来?自身“造钱”、资源“变钱”、经营“赚钱”、机制“引钱”、向上“挣钱”、向人“借钱”、共同“出钱”、让人“投钱”和找人“垫钱”,用活九招,定见成效。坚持谁投资谁受益、谁受益谁投资和谁积极支持谁的原则,在工作中解放思想,在落实上创新机制,着力实现投资主体多元化、融资渠道多样化、融资办法多种化。宣恩县近三年累计完成城镇建设投资12.7亿元,其中市场化融资4.2亿元,国家项目和本级财政投资5.1亿元,一定程度上缓解了地方财力不足的压力。 

    (一)当务之急是创新机制,拓展融资渠道 

    融资建设,实现城镇大变是全国各地的普遍做法。要变“不给钱不办事,给多少钱办多少事,有多少钱做多少事”为“要做多少事就找多少钱”,“花别人的钱,圆自己的梦”。综合运用城镇资源及相关经济要素,形成政府引导、社会参与、市场运作的融资格局。着力创新责任、工作、激励、扶持、保障等机制,解决渠道不多、渠道不畅的问题。在争取国家投资的同时吸引社会资金、激活民间资本。国务院参事室特约研究员、中国民(私)营经济研究会会长保育钧指出,城镇化的投资主体是民营企业和民间资本,政府要有胆量和气度把他们组织起来。 

    1、紧扣政策,着眼全局,力争上级投资。既要争取投资项目,又要争取投资政策。武陵山少数民族经济社会发展试验区、龙凤经济协作示范区、龙凤镇全国扶贫综合改革试验区等都是恩施州成功争取重大投资项目和投资政策的杰作。 

    一是要加强调研,科学谋划项目。前提是要吃透上下情,关键是要找准结合点,重点是要谋划好项目。既要站在上级的高度来鸟瞰本区域应该且能够做什么,又要从本区域的角度来仰视上级应该且能够提供哪些支持。同时还要站在与相邻区域联合、多个部门联手、多个行业联动后的宽度来调研,再把成熟的想法变成具体的项目,然后进行可行性论证和精雕细刻,着力谋划一批在一定区域或相关行业起支撑作用、有重大影响的重特大项目和投资政策。 

    二是要完善制度,有效争取项目。在组建专班、信息收集、工作联系、区域联动、部门联合、材料报送、跟踪衔接、奖优罚劣等方面要建立健全并不断完善机制和制度,促进规范化、形成制度化、不断科学化。 

    2、强化优势,弥补短板,加强招商引资。在市场经济时期,投资者重点关注的是独特的投资机会、和谐的投资环境、可观的投资效益。要坚持扬长补短、兴利除弊。强化资源、文化、生态、成本、服务、潜力等方面的优势,弥补信贷、区位等方面的短板,洞察投资者“头痛”的问题,掌握投资者“感冒”的事情,想其所想、投其所好、给其所需。既要全面出击,更要重点突出,有的放矢招大商引巨资。 

    一是健全城镇融资平台。既要敢于又要善于为新型城镇化建设举债经营。青岛连近海的海面都拿来融资。充分发挥城投公司的作用。探索建立银企互信工作机制,增强银企沟通实效。探索建立城镇基础设施及公共服务项目信用担保、“三农”资产变现和流转等方面的融资平台。江苏港闸区以银行为平台,采取“多对一”的方式,市民通过银行将资金投向城市基础设施建设,个人委托资金起点金额1万元,期限3年,扣除营业税后年利率仍比同档存款利率高,短短一月内筹集到4亿元资金。 

    二是拓展城镇融资模式。推行BT 、BOT、BOO、BOOT等模式。江苏南通市按谁投资、谁建设、谁运营的模式引资17亿元,建成占地600亩的体育中心,还连附近900亩范围内的基础设施也建设好了。政府融到了基础设施建设资金,又解决了体育中心公共服务支出。 
    三是谋划城镇融资项目。项目是招商引资的生命线,没有项目招商引资就无从谈起。大项目才能招大商,好项目才会好招商。首先是要科学规划。事实证明,一个定位精准、特色鲜明的城镇规划,才有利于谋划出魅力十足的融资项目。红线、绿线、蓝线、紫线、黄线一旦确定,就不能随意更改或多次更改。必须强化规划引领,不搞“长官设计”,防止“城镇败笔”;要有长远思维,不搞“见子打子”,防止“挂一漏万”。规划不科学或执行不严,甚至为了个别项目融资而随意修改规划,都会影响整个城镇基础设施和公共服务项目融资。宣恩县坚持把贡水河打造成宣恩名片和县城客厅的理念,科学规划并严格执行。招商引资1亿多元建成集音乐跑泉、民族风情街和文化墙于一体的贡水之滨一期工程。不要拘泥于行政区划,要以乡场为圆心,以产业带为轴线,在相邻村、乡镇、县市之间科学规划农村新型社区或城镇,可以起到整合资源、产生规模效益和顺应、集聚并增加人流、物流、信息流、资金流的作用。恩施州很多乡场在改土归流之前就已形成,足有数百年的历史。时间证明,无论是从经济还是文化上来看,乡场在其所在的特定区域所具有的功能和地位是其他地方难以替代甚至是无法取代的,理应是农村新型社区甚至是城镇的理想之地。宣恩县284个村(居)委会,平均每个村(居)仅1270人,还有不少500人以下的村。以行政村来规划农村新型社区根本不现实。其次是要舍得让利。拿出一定比例的城镇建设项目直接产生的县市级可用财力,奖励乡镇政府和投资人在本县市滚动发展。精心策划、科学运作,对冠名权、广告权、特许经营权等城镇无形资产的变现重在加快进度和提高效益。黑龙江海伦市采取供热权转让的办法,招商引资2170万元,兴建供热能力达45万平方米的供热厂,企业经营3年收回投资后,该市仅以130万元收回供热厂。再次是要科学经营。为项目找卖点、为企业指财路。能用市场的办法解决问题的尽力用市场的办法解决。安徽灵壁县的奇石公园内一个个市场价值300多万元的园林石,政府不投一分钱,而且还要收20%管理费,政府只是提供地点让企业展示,景观是社会的,石头是企业的,实现了双赢。其城市绿化带同样采取市场化运作办法,树的产权是个人的,绿是大家的,效果是全社会的。广州市政府引进公司投资将17.5万盏路灯进行节能改造,保持原来的电费不变,将节能节约的电费作为对企业的回报。政府没多花一分钱,既让城市夜晚变得更亮,又实现了节能减排目标。第四是要合理打捆。将效益很高、前景很好、处于“卖方市场”的项目或水、电、路等国家投资项目与城镇基础设施或公共服务项目打捆。整合农田水利基础设施建设、小流域治理、土地治理等资金,支持相关投资主体投资城镇基础设施和公共服务领域。宣恩县将民族文化广场这个基础设施项目与地下商城这个商业开发项目打捆,引资8000万元,实现了政府零投入和政企双丰收。 

    3、激励引导,扶持促进,激活民间资本。国际公认的正常存贷比和我国对存贷比的监管标准均是75%。恩施州2012年末金融机构人民币存款余额680.52亿元,贷款余额370.91亿元,存贷比为54.5%;宣恩县2012年末存款余额42.69亿元,贷款余额14.98亿元,存贷比仅为35%。这说明大有潜力可挖。在用活现有政策的同时,坚持非禁即可的理念,找准支点,制定政策,充分发挥政策的杠杆作用和财政资金的撬动引领功能。 

    一是健全激励补助机制。对农民到农村新型社区或城镇购房、修房的,按高于新农村建设、危旧房改造、特色民居建设和扶贫搬迁等补助标准补助。对其经商创业优先提供财政贴息贷款。对农民到农村新型社区或城镇购房、修房的,根据其直接产生的县市级可用财力,给予一定比例的奖励,支持其交纳医保和社保等。鼓励在农村新型社区或城镇兴办产业园、创业园、观光园等。支持企业投资农村新型社区或城镇基础设施与公共服务项目和为本地员工修建福利房、经济适用房、廉租房或公租房。宣恩县万寨乡引资7500万元,建设集贡茶批发市场、商业步行街、休闲广场、农贸市场于一体的贡茶苑。 

    二是引导林地耕地流转。农村居民整户或部分家庭成员在城镇落户的,保留承包期内的土地承包经营权和林权。鼓励整户家庭成员进城镇落户的农业转移人口退出承包土地和山林等,交村民委员会统一经营和管理,由村集体适当补偿。将农村“五保户”和承包户退出承包的山林、耕地和宅基地等“统”起来,通过流转“并”在一起,不再简单承包到户,以调剂、交换等形式支持农村新型社区建设,或用于支持专业大户、龙头企业规模经营。新的承包户可以享受与承包地和山林相对应的各类补贴。 

    三是促进资产权力变现。以龙头企业、村级集体经济组织、专业合作社、股份合作社、家庭农场等为平台,建立农民进城镇时以农村资产、土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、退耕返林补助、生态林补助等流转、投资、入股、变现、换社保、贷款创业、按揭购房等机制。 

    (二)长久之计是促进就业,充实群众钱包  

    就业是民生之本。就业才能让农民搬得进、稳得住、能致富。2008年国际金融危机爆发后,东部沿海地区大量工厂停业,造成大量农民工回乡。没有与城镇化相适应的稳定就业机会,即使通过户籍制度改革将农民工留在城镇,也可能会因失业而形成城镇中的贫民窟,显然与新型城镇化发展初衷相背。 

    1、强培训,解决技能之弱。紧扣企业所需、产业所缺、群众所盼,整合就业再就业、阳光工程、雨露培训和移民培训等资源,采取点单式培训等方式,着力提高培训的针对性和实用性。 

    2、重扶持,解决燃眉之急。从岗位、子女上学、医保、合同、工资、维权等方面解决农民到城镇就业的实际困难。对新招用农业转移人口达到企业现有在职职工总数50%以上,并与其签订5年以上劳动合同的劳动密集型企业,可以申请不超过100万元的贷款,并给予财政贴息。 

    3、优服务,解决后顾之忧。从社保、户籍等方面解决农民进城镇的远虑。参加城镇企业职工基本养老保险的农村转户进城居民,达到法定退休年龄时累计缴费满15年,按月领取基本养老金。达到法定退休时累计缴费不足15年的,可缴费至15年,按月领取基本养老金;也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险,按照国家规定享受相应的养老保险待遇。让达到一定就业年限、有较稳定的就业岗位和住处的农民转为城镇居民。 

    (三)治本之策是夯实产业,做大财政蛋糕 

    夯实产业,民富县(市)强,才能实现“四化”同步发展、良性互动。2013年3月,李克强总理到江苏、上海考察时指出,城镇化要有产业作支撑,实现产城结合。 

    1、做强主导产业。选准主导产业,遵循二八定律,调集各级主要领导用主要精力、人力、物力、财力抓主导产业。江苏连云港市制定了十五主导产业 “一县一业”发展规划。辽宁营口市制定了加快一县一业主导产业发展的意见。恩施州县市的主导产业也不宜过多。否则,容易出现“撒胡椒面”的情况,难以培育出支撑新型城镇化的“中流砥柱”。 

    2、扶持重点企业。择优扶强、抓大带小。围绕主导产业扶持重点企业。着力“拨亮一盏灯”,力求“照亮一大片”。重点支持产值大、纳税多、增速快、提供就业岗位多、带动辐射能力强的企业。对一味依赖政府的企业和扶不起的“阿斗”果断“断奶”。“抓大”重点是抓动力机制的生成和核心竞争力的形成,而不是越俎代疱去在本应由企业自身努力的事情上耗神费力。“带小”是创造环境带领和带动小主体大发展。 

    3、支持群众创业。创业是就业之源、发展之基、崛起之宝。出台鼓励支持能人创办、专家参办、返乡兴办、干部协办等方面的创业政策。以财政贴息、信用担保等方式,从项目筛选、资金筹集、技术更新、科学管理和市场开拓等方面为创业者给予实实在在的帮助。 

    总之,没有钱,新型城镇化建设便是无米之炊。恩施州县市必须创新机制、多措并举、多管齐下,抓项目增拉力、兴产业长实力、出硬招添推力,突破融资瓶颈,才能完成新型城镇化建设的伟大使命。 
(作者单位湖北宣恩县城建办)

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