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武陵山片区民族优惠政策研究

                      作者:谭长显  龙 彬   信息来源:土家族文化网 


    民族优惠政策是在民族平等这一社会主义民族关系的基本原则下,针对少数民族社会经济发展相对滞后,本身无力实现国家法律所赋予的各项权利的现状,在经济社会发展方面所给予的帮助及其优惠。为帮助少数民族和民族地区发展,国家先是制定了《中华人民共和国民族区域自治法》,继而对其进行了修改,而且在修改后的自治法中,着眼于少数民族的特殊性和社会经济文化落后的事实,进一步强化了在经济、文化、教育等方面的帮扶政策,扩大了民族自治地方自治机关的自治权,并规定了上级国家机关对民族自治地方的领导和帮助的责任。武陵山片区包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县(市、区),少数民族人口约占全国少数民族总人口的1/8,集革命老区、民族地区和贫困地区于一体。改革开放以来,武陵山片区内的民族地区在党和国家民族优惠政策阳光雨露的沐浴下,经济社会取得了长足的进步和发展,与周边非民族发达地区的发展差距逐渐缩小。在国家全面实施《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年》的新形势下,本文以地处武陵山片区腹地的怀化市为个案,通过对该市民族自治地方优惠政策落实情况的归结,及其与片区其他民族地区的政策差异和影响的分析,以期能为新时期国家对武陵山片区民族优惠政策的完善和调整提供参考。 

    一、武陵山片区民族政策优惠的个体表现  
 
   
怀化现有通道侗族自治县、新晃侗族自治县、芷江侗族自治县、靖州苗族侗族自治县、麻阳苗族自治县等5个少数民族自治县,有会同、沅陵2个少数民族人口过半县,有21个民族乡;有侗、苗、土家、瑶、回、壮等50个少数民族,少数民族人口占全市总人口的40.5%,占全省少数民族人口总数的30.1%;全市国土总面积2.76万平方公里,其中民族区域自治面积0.96万平方公里,加上2个少数民族人口过半县和散居县的8个民族乡,民族地区国土面积达1.83万平方公里,占全市国土总面积的66.5%,是湖南省的少数民族大市。怀化市的5个少数民族自治县成立以来,尤其是近年来,认真贯彻落实以《中华人民共和国民族区域自治法》为核心的民族优惠政策法规,经济社会取得了长足的进步和发展。归结起来,五县享受的优惠政策主要有以下几个方面: 

    (一)、民族区域自治政策 

    1、完备建政,为少数民族当家作主提供体制保障。20世纪50年代初,怀化已建有通道、新晃两个侗族自治县,进入20世纪80年代,依据《中华人民共和国民族区域自治法》,根据少数民族的愿望,经过调查研究,报请国务院批准,于1986年、1987、1988年先后成立了芷江侗族自治县、靖州苗族侗族自治县和麻阳苗族自治县。民族自治县建制达到5个,占全市的38.5%,自治县人口136万占全市28.2%,国土面积9千平方公里,占全市33%。作为民族区域自治制度的补充,20世纪80年代恢复和新建了22个民族乡,其中6个侗族苗族乡,7个苗族乡,8个瑶族乡,1个土家族乡。根据国家有关政策,妥善处理了怀化民族方面的遗留问题,恢复了部分群众的少数民族成份。 

    2、加强立法,为少数民族当家作主提供法律保障。依据宪法和民族区域自治法的规定,1986年新晃侗族自治县制定了全国第一个自治县条例。此后,通道、芷江、靖州、麻阳等四个自治县的自治条例也相继制定和批准实施。进入二十一世纪靖州苗族侗族自治县制定了《林业条例》,通道侗族自治县制定了《旅游条例》。根据社会主义市场经济建设的实际指导5个自治县修改自治条例,其中《通道侗族自治县自治条例》修正案已于2004年1月经湖南省人大常委会批准实施。民族立法工作的加强,对于保障少数民族当家作主的政治权利,保障自治机关行使自治权,促进经济文化和社会发展,巩固平等、团结、互助的社会主义民族关系都发挥了积极的作用。 

    3、大力培养使用少数民族干部,为少数民族当家作主提供人才保障。保障少数民族行使自治权的核心是自治机关干部的民族化。在党的培养下,少数民族干部队伍在成长壮大,至2010年底,全市少数民族干部人数已达30000多人,占全市干部总数的32%,比1984年增加一倍,其中少数民族专业人员达2000余人,具有中高级职称的少数民族干部有350人,两项均占全市的32.4%。一大批少数民族干部走向领导岗位,其中少数民族处级以上干部有291人,占同级干部的11%,市级四大班子中有少数民族干部11人,占25%,自治县县长和民族乡乡长均实现了由自治民族公民担任。5个自治县四大班子中的少数民族干部占48%。20多年来,参加全市各种培训班的少数民族干部3万多人次,参加学历培训的有3000余人,并选送100余人到上级机关、沿海经济发达地区挂职锻炼或出国考察。 

    4、维护权益,为少数民族当家作主提供参政平台。历届人大代表和政协委员的配额,民族区域自治法和选举得到了认真执行,我市各级少数民族人大代表和政协委员所占比例接近所占总人口比例,一些人数较少的少数民族也有一定的名额,超过了其人口比例,怀化的少数民族代表能与党和国家领导人一起共商国事,这是全市各族人民的光荣,也是少数民族当家作主的主要体现。 

    (二)、发展少数民族经济政策 
   
    1、上级机关在制定国民经济和社会发展规划项目的照顾安排:省、市两级在制定“十五”、“十一五”以及“十二五” 国民经济和社会发展规划,安排“大湘西地区开发”产业项目规划时,都对民族地区给予了倾斜和照顾。如,2005年至2009年,5个自治县就有29个项目纳入“大湘西地区开发”产业规划,占全市项目总数的32.2%;争取产业发展专项资金2380万元,占全市总数的17.2%。同时,通过争取,《国务院办公厅关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》(国办函[2007]2号),将五个少数民族自治县列入了比照西部大开发有关政策的实施范围,国办函[2008]15号文件又明确规定了相应的政策。 

    2、财政扶持政策:在倾斜性财政政策上,享受了民族地区高于其他非民族地区且每年增长5%以上的上级财政转移支付优惠政策,5个自治县财政严重不足的状况得到了极大的改善。如新晃侗族自治县,2006年至2010年获得的上级一般转移支付补助总额分别是15450万元、21178万元、24741万元、26874万元、31153万元,年均增长15%,其中财力性转移支付分别是14793万元、19270万元、21356万元、20294万元、22833万元,年均增长9%;均衡性转移支付总额分别是3860万元、6332万元、8526万元、10234万元、10074万元,年均增长21%(剔除公共安全、教育、社保等专项用途的转移支付外,财力部分分别是3344万元,5083万元、6919万元、6819万元、7973万元,年均增长19%);民族地区转移支付总额分别是321万元、633万元、1006万元、1006万元和1297万元,年均增长32%。;县级基本财力保障奖补资金总额分别是145万元、548万元、671万元、1187万元(其中专项303万元)、1593万元(其中专项348万元),剔除其中的专项后,年均增长54%。 

    民族地区补助费政策得到落实,5个自治县干部职工可享受少数民族地区补助费,标准为每人每月50元,麻阳、通道、新晃3县又可享受艰苦边远地区津补贴,中央按财政供养人数人平每月70元的标准补助。 

    3、民族贸易政策:5个少数民族自治县中,只有新晃和通道属民族贸易县,两县的民族贸易网点自2009年来,享受到了企业正常流动资金贷款贴息的优惠政策。其中,2009年通道112家企业落实贷款利息补贴305.21万元;新晃26家企业落实贷款利息补贴366万元。2010年,通道154家企业落实贷款利息补贴金额683万元;新晃112家企业落实贷款利息补贴金额1183万元。 

    4、改善基础条件扶持政策:交通建设方面,近年来,投入30多亿元,相继开工建设和改造了一大批干线公路建设项目,极大地改善了民族地区的路网结构,自治县农村公路建设的项目数、总里程和投资额均占全市的40%以上,通过积极争取,自治县交通建设补助标准大幅提高,其中干线公路省补助标准比其它地、市高50万元/km;农村通乡、通畅公路改造补助标准比其它县市分别高3万元/km和2万元/km。水利建设方面,自启动“四水”治理以来共投入中央财政资金4050万元用于5个自治县的城市防洪建设,建成城市防洪堤12公里,农村安全饮水项目中央、省人均补助标准分别是400元、90元,分别比其他县高40元/人、30元/人,市、县两级各配套60元/人,比其他县高5元/人;列入国家规划治理的小一型和小二型病险水库除险加固中央补助标准分别为360万元/座、240万元/座,分别比其他县市高360万元/座、40万元/座。生态建设方面,2006年以来,累计投入林业建设资金3.95亿,用于发放5个自治县退耕还林补助、生态公益林补助和长防林工程建设;相继建立矿山环境治理和生态恢复责任制度,完善矿产资源开发补偿机制积极争取国家对民族地区矿产资源税比例调整为中央、省与市、县4:6分成,其中市、县比例为1:5;争取省里将现行的征收新增建设用地土地有偿使用费分成比例由省与市、县5:5分成调整为3:7。新农村建设方面,五个自治县90%的行政村完成了清垃圾、清污泥、清路障任务,40%的行政村完成了改水、改灶、改厕、改栏任务。 

    5、扶贫开发政策:5个自治县有1个国家级贫困县,4个省级贫困县。进入新世纪新阶段,作为扶贫工作的重点,5个自治县在扶贫资金、建设项目等方面得到了较多的扶持,贫困人口大幅度减少,整体经济实力长足发展,群众生产生活条件得到明显改善。如,通道侗族自治县2001年至2010年,累计争取各类财政扶贫资金14869万元,争取社会帮扶资金2000万元,先后实施各类扶贫项目600余个,2.85万人基本解决温饱, 2.4万人实现稳定脱贫;新修改造乡村公路362公里、桥梁30座、农村沼气池4160口,修建人饮消防工程50余处,解决3万余人的饮水消防困难,新增和改善农田灌溉面积6万余亩,帮助贫困农户建房900户,改造升级乡镇建设卫生院21个,全县242个行政村全部通电、通邮、通电话、通广播电视;累计投入资金1500万元,重点扶持贫困乡村发展种草养畜、食用菌种植、中药材开发、楠竹林低改、油茶林低改和时鲜蔬菜与花卉苗木种植,较大程度地培育壮大了贫困乡村的基础产业,增加了农民收入;围绕产业结构调整和产业扶贫项目,举办各类实用技术培训班900余期,培训农民8万余人次,使参训农村劳动力掌握了1—2门农村实用技术,推广农业新技术、新成果、新品种50余项,扶持农村科技示范户与种养专业户2000余户,选送科技骨干进安农等学校培训200余人,举荐贫困村青年劳力参加技能培训3000余人,并转移到非农领域就业2800人,全县农村剩余劳动力实现有效转移就业3.5万人。 

    6、逢十周年庆典支持情况:2004年来,5个少数民族自治县落实县庆对口支援和招商引资项目资金51.5亿元,各县基础设施建设得到了极大改善,县城面貌焕然一新。 

    (三)、发展民族地区科、教、文、卫等社会事业政策  
 
   
近年来,5个自治县始终坚持科学技术是第一生产力的思想,积极开展各项工作,不断转变职能,强化服务,加大科技服务体系建设的力度,科技服务体系取得了较好的发展,其中农村科技服务体系的组织结构,已处在一个多模块、复合型结构发展阶段,出现了农村专业合作社、农业专业技术协会、龙头企业、创新服务中心、农业科技示范园区等新型组织,并在带动群众科技致富起到了一定的带动作用。科技三项经费投入不断提高,5个民族自治县所占财政经常性支出的比例均已提高到0.5%左右,使特色产业技术研发得到强化,科技支撑能力持续提升,科研和推广并重,农业科技成果转化成效突出,生态安全屏障保护与建设关键技术研究取得突破性进展,科学普及工作扎实推进,科技对经济发展、农业发展的贡献率和科学技术普及率不断提高。 

    民族教育政策不断完善和发展,民族自治县的教育事业得到了高度重视和大力支持。如,芷江侗族自治县2001年、2005年、2008年获得的民族教育专项经费(含重大专项支持项目)分别是365万元、442万元、1170万元;农村义务教育经费保障机制资金中央、省、市的分担比例由2007年的6:3.2:0.8,改为2008年的9:1.8:0.2,所获的下拨资金由2007年的972万元提高为2008年的1270万元,补助标准由2007年的每生每年农村小学200元,县镇小学230元,农村初中275元,县镇初中305元,分别提高为2008年的250元、280元、387.5和407.5元。高考学生(“两生”)享受优惠加分政策得到贯彻执行,聚居区少数民族考生加20分,聚居区汉族考生加10分,散居农业户口少数民族考生加10分,散居非农业户口少数民族考生加5分,为少数民族干部人才的培养创造了条件。  

    高度重视优秀民族文化资源的挖掘和保护,组织专家编制了全市民族文化发展中长期规划,及时保护和挖掘了一批濒危的民族文化遗产,使通道芋头古侗寨、侗族大歌、苗族歌鼟、麻阳盘瓠文化等30多个民族文化项目,得到了有效的挖掘、整理和保护,并先后被列入省级和国家级物质和非物质文化遗产保护名录,注重利用声像等现代科技手段来保存民族文化遗产,先后在通道侗族自治县和靖州苗族侗族自治县拍摄并出版发行了全国第一部侗语电影——《我们的嗓嘎》,和全国首部苗语电影——《锹里奏鸣曲》。切实加强基础设施建设,把少数民族乡镇文化站纳入行政问责制考核范围,大力推进“演艺惠民工程”,积极向上争取民族文化事业发展资金,逐步形成了特色鲜明、内涵丰富、功能完备的民族文化基础设施体系。每个乡镇综合文化楼投资22万元(中央配套资金16万元、省里配套资金6万元),功能结构为:“四室二厅”(包括书报刊阅览室、文化科技培训室、保管室、办公室、多功能信息资源共享活动厅、文艺排练厅),面积不低于300平方米;每个农家书屋的建设资金为2万元(中央配套资金1万元,省里配套资金5千元,市里1千元,县里4千元)。 

    加大对民族地区公共卫生体系建设投入,5个自治县2009年争取的各项建设投入共达1180万元,农村卫生服务体系建设、新型合作医疗制度建设、农村医疗卫生人才队伍建设不断推进。如新晃侗族自治县2007年1月1日启动新型农村合作医疗制度,4年来,共有参合农民34.88万人次得到补偿,补偿金额6170.52万元,住院补助支付限额由每人每年的2万元提高到2010年的6万元,参合农民受益面达79.3%,全县参合率由2007年的77.31%上升到2010年的94.56%,农村卫生资源得到充分利用,减轻了农民医疗负担。 
此外,5个自治县的养老、失业、医疗、工伤、生育保障和城市居民最低保障制度逐步建立健全,民生保障不断强化。民族地区生育优惠政策在民族自治县也得到较好执行。 

    二、武陵山片区民族优惠政策的地区差异 

    武陵山片区的各民族地区,由于在国家政策层面上分属西部大开发和中部崛起的战略格局,同时又受到各省(市、区)区域发展政策的影响,加上地方财政政策、税费政策、项目政策、扶贫政策、土地政策及自治政策等的不同,各地之间的优惠政策差异明显。  

    (一)、项目投资优惠政策。一是国家优先安排建设项目。西部大开发实施以来,进入西部大开发政策优惠范围内的湘西州、铜仁市等地向国家申报的项目大都优先纳入国家规划、优先布局和优先实施,在交通、城建、水利、电力、文化、教育、卫生等方面新上了一大批重点项目。除在项目安排上优先外,这些地区的基础设施建设项目资金基本由中央和省级财政承担,地方和群众一般不需配套。二是国家建设资金投入力度大。国家提高了中央财政性建设资金包括中央基本建设投资资金、建设国债用于西部的比例,进入西部大开发政策优惠范围内的地区因此得到了很大的实惠。以铜仁玉屏侗族自治县和怀化新晃侗族自治县作比,1999年至2004年,玉屏侗族自治县完成了19.66亿元的社会固定资产投资(其中2000年以后完成的投资额达80%以上)。五年内,该县县城和大龙开发区建成区面积由4.4平方公里扩展到了17.6平方公里;全面完成了株六复线铁路、上瑞高速公路玉屏段和玉屏——铜仁高等级公路建设,境内省县级公路改造、320国道重点路段水泥硬化提升等10余项重点工程;纳入了退耕还林、天然林保护、水土保持等国家投资项目计划,每年可从这些项目上净获补助1000余万元;同时,贵州省对该县申报的各类建设项目实行优先安排,倾斜支持,无需地方配套资金。相比之下,新晃侗族自治县2000年至2004年仅完成社会固定资产投资16730万元(其中县级配套1076万元),不到玉屏的1/10;仅完成了新晃至天柱的省道“沙改油”一、二期工程和一批农业综合开发工程;仅有退耕还林和生态县建设项目进入国家投资计划笼子。 

    (二)、财政优惠政策。进入西部大开发政策优惠范围内的地区实行的是少收上级补的财政运行体制,加之西部大开发战略实施以来,国家对这些地区的财政转移支付力度逐年加大,其财政压力明显小于怀化市。一是上级财政补助项目多。2006年以前,铜仁市、湘西州等民族地区除获得与怀化市少数民族县相同的9项财政补助外,还有民族地区转移支付补助,少数民族地区津贴补助,天然林保护政策补助,以奖代补等多项补助。2006年以后,怀化市的少数民族县才逐步享受这些财政补助项目,同时还有2个自治县至今还没能享受艰苦边远地区津贴。二是上级财政补助标准高。怀化市少数民族县与铜仁市、湘西州等地的民族地区的税收返还补助、体制补助、支出专项拨款、转移支付、增加工资支付和民族地区转移支付等方面享受的补助标准存在显著差异。比如税收返还补助,铜仁市从2001年起新增加的增值税和消费税先征收后全额返还,并且差额部分不实行欠多少扣多少的办法。而怀化市少数民族县“两税”增量部分按1:0.5的比例返还,差额部分是欠多少扣多少。同时,贵州省对土地使用税、土地增值税、资源税等“三税一收”,采用省县分税共享分别入库的办法,各得50%,有效增加了各县市的地方财政收入。三是获得的转移支付资金多。如,贵州省除了对贫困县和民族自治县按实现的增值税、消费税净上划数比上年有增量的前提下,净上划增量由省级全部返还以外,还按照净上划“两税”挂钩补助和因素法补助两个部分落实民族地区转移支付补助,确保贫困地区和民族地区获得相对合理的补助资金。此外,黔渝两省市实行的少收上补财政体制也有利于少数民族贫困地区,两地在确定人均工资水平的基础上,按核定数对特困县给予工资发放补助(又称以奖代补),各县每年获得的这项补助均在1000万元以上,有的高达3000多万元。重庆市对黔江区除继续执行已出台的优惠政策措施外, 还制定了一系列优惠政策。如财政转移支付增长幅度年均不低于15%; 支持设立工资专户, 新增工资由市财政负责90% 以上; 对城市居民最低生活保障金除调标补助外, 2002 年补助30% ,2003 年后提高到50%; 市里安排的重大项目原则上不要地方配套。贵州省对铜仁地区除继续加大财政转移支付力度外, 对公务员和教师工资专户管理, 实行省财政兜底, 不足部分由省财政全额补助, 确保了行政事业单位工资的按时足额发放。 

    (三)、税费优惠政策。在国家西部大开发“两免三减半”等相关税收优惠政策的基础上,这些地区分别结合实际,出台了更为宽松的地方政策。铜仁地区把招商引资作为“牛鼻子”来抓, 通过政策招商和园区招商, 大大加快了招商引资步伐。铜仁市对境外投资企业实行财政扶持政策, 按照企业年缴纳税款的一定比例奖励扶持企业, 同时还制定了一系列的电价优惠、服务承诺、引资鼓励政策。恩施州大力实施“开放强州”战略, 对州外引资项目各项手续办理只收取工本费, 使用国有土地只收工本费, 不收土地出让金。黔江区对投资新办的企业, 除享受民族地区税收优惠政策, 经主管税务机关批准, 可减征或者免征所得税3 年; 3 年减免税执行到期后, 按国家西部大开发税收优惠政策执行, 在2010 年前企业所得税减按15% 的税率征收。湘西州招商引资优惠政策规定对州外企业投资于湘西, 可享受国家西部大开发政策、国家扶贫开发政策、国家扶持民族地区的优惠政策和湖南省湘西地区大开发政策以及湘西州一系列招商引资优惠政策。对于受鼓励的外来企业, 怀化市也相应规定在按照国家实行税收优惠政策外, 由财政给予扶持, 3 年内缴纳增值税入库地方部分及企业所得税地方部分扣除税收成本后的50%补助给企业, 按财政年度兑现。张家界市对投资新办的企业, 经税务机关批准, 3 年内免征企业所得税, 免税期满后纳税仍有困难的, 2 年内可减半征收企业所得税。不难看出,不属于西部大开发范围内的怀化、张家界等地的招商政策力度上显然不如这些地区, 对该地区的招商引资、财政收支等方面形成了较大的压力和挑战,往往是花了很大的力气才引进的投资企业,受特殊税费优惠、低廉的电价、地价、和丰富资源等宽松环境的诱惑,极易迁往西部大开发地区。 

    (四)、扶贫优惠政策。中央财政扶贫资金重点用于西部贫困地区。进入西部大开发范围的铜仁市、湘西州等地的国扶县每年得到的财政扶贫资金均远远高于怀化市的国扶县。这些地区集多种优惠政策于一身,同时还是本省市对口支援和扶持的重点对象。如,铜仁市除享受《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》、国发[2012]2号文件、新一轮西部大开发、同等享受少数民族地区优惠等叠加政策外,国家水利部、省政府继续将该市作为全国水利扶贫试点、国家发改委批准该市按照市场筹集模式发起成立武陵山片区扶贫产业发展基金、国家财政部批准该市列入国家农业综合开发扶持民族地区经济发展政策创新试验区等。湖南省委、省政府连续多年把湘西州作为全省扶贫攻坚主战场,作为湘西地区开发的重点地区,举全省之力扶持湘西,给湘西州营造了加快发展的良好政策环境,相继出台了《关于支持湘西自治州实施“八七扶贫攻坚计划”的意见》、《关于继续支持湘西自治州扶贫攻坚的意见》、《关于抓住西部大开发机遇加快湘西自治州发展的若干规定》、《关于继续支持湘西自治州加快经济社会发展的意见》等一系列针对湘西州的专门文件,明确规定省安排给湘西州的支持经济不发达地区发展资金不低于全省的40%,以工代赈金不低于全省的35%,财政扶持包括特困村扶贫专项、省农业发展基金扶贫专项、技术培训费不低于全省的30%,卫生扶贫费、农村卫生装备经费安排比例不低于20%。怀化市虽然在国土面积和总人口上远远高于湘西州,少数民族人口也和该州基本相等,但获得的财政扶贫资金及以工代赈资金却远远低于该州,更没有国家部委的定点和发达地区的对口支援。 

    (五)、土地优惠政策。一是增加对土地开发整理和得垦的投入,县(市、区)上缴省的新增建设用地土地有偿使用费,通过安排土地开发整理项目下拨,专项用于土地开发整理;二是建设用地审批效率高,对需报国务院批准的建设用地,在用地报批阶段,政府主管部门主要审查是否符合土地利用规划与计划、耕地占补平衡和征地补偿安置能否落实,报批资料相对简化。如:铜仁地区通过垄断土地一级市场,坚决实行“一个口子进水,一个池水储水,一个管子放水”的土地征用管理办法,切实降低了土地征用费。并规定:一次性固定资产投资在3000万元以上的国家非禁止类产业项目,以及一次性固定资产投资额在200万元以上、经省级科委以上认定、经营期限10年以上的高新技术产业项目,可实行零地价方式取得土地使用权。同时,该地区用地审批手续十分简便,各县市到上级审批用地费用可以打欠条,在下次批地时再交上次批地费用。而怀化市的不仅征地价格高出铜仁,并需层层报批,审批程序繁琐,手续办理时间过长。 

    此外,进入西部大开发地区范围的民族地区在金融信贷扶持、人力资源开发、矿产资源开发、发展科技等方面也有着诸多的政策优惠。 

    三、武陵山片区民族优惠政策差异的影响分析 

    (一)、对少数民族群众的影响。一是心理失衡。特别是接边乡镇的少数民族群众,相同的自然条件,相同的生产生活习惯,相同的社会民族构成,只因人为的行政区划,使比邻而居的两地之间所过的日子、所享受的待遇却不相同,难免造成群众心理失衡,在一定程度上影响了地区的社会稳定和民族团结。如,面对毗邻县市良好的发展势头, 新晃一些接边乡镇干部群众要求划归贵州省管理, 想通过改变行政隶属关系来达到享受优惠政策的目的, 加快脱贫致富步伐。二是增加负担。由于交通、水利等基础设施建设项目中央和省级资金补助不高,如农村通畅工程,怀化市民族地区每公里的中央和省级补助比接边的铜仁市和湘西州要少4—6万元,群众配套集资额度较大,有的村人平集资额高达3000多元,很多少数民族群众为了修路架桥重新返贫。 

    (二)、对少数民族县的影响。一是财政压力大。由于财政运行体制和上级各种财政补助规模、补助项目的不同,以及上级在建设项目配套资金减免政策的差异,怀化市的5个自治县的可用财力并不多,运转压力很大。如通道侗族自治县2007年的本级财政收入仅为3500万元,而需配套的项目为21个,配套资金高达5223万元,许多重大项目举步维艰。二是发展压力大。财政配套资金的不足,使许多事关民生大计的重大项目与怀化市的少数民族县擦肩而过,加之周边西部大开发地区在税收、土地等各方面的优惠政策,以及国家项目建设布局的导向作用,大量的资本流向周边地区,怀化市的少数民族县只能是“手中无网看鱼跳”。 

    (三)、对怀化经济社会发展的影响。在国家实施西部大开发之前,怀化市交通、区位等有利条件,在经济社会发展上一直保持对湘西州和铜仁地区的较大领先,“九五”末,怀化市生产总值为198.6亿元,财政总收入11.29亿元,分别为湘西州和铜仁地区的3倍和3.1倍、1.9倍和2.2倍。2001年以来,湘西州和铜仁地区依靠西部大开发政策扶持,发展速度明显加快,与怀化市的差距越来越小,到2007年, 怀化市生产总值为408.3亿元,财政总收入26.4亿元,分别为湘西州和铜仁地区的2.1倍和2.3倍、1.14倍和1.31倍(见下表)。 

    2007年怀化市、湘西州、铜仁地区主要经济指标比较表 
                                           单位:亿元 
    地区GDP较上年增长%财政总收入较上年增长%地方财政收入较上年增长%固定资产投资较上年增长% 
    怀化408.312.626.428.317.227.2146.730.5 
    湘西州190.71622.94811.74310120.4 
    铜仁180.3142033.310.32510220.7 

    论增长速度,怀化市已明显落后。因国家倾斜政策而形成的湘桂黔接边民族地区优惠政策差异,正日益成为怀化市丧失区域发展领先优势的主要原因。 

    (四)、对武陵山片区协调发展的影响。 

    武陵山片区的各地有着丰富的资源禀赋,又有共同的民族文化纽带,加强区域协作有利于区域整体经济的发展,提升区域自身的竞争力。国家制定实施《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》就是基于这个目的。但现实中由于行政区划壁垒而造成的政策差异,导致片区内各地间还存在着资源纷争等经济摩擦和产业趋同、重复建设、政策攀比现象。政策的效应在这些地区被过分地放大和依赖,地区间的竞争和内耗严重,“各唱各的调,各吹各的号”,几年来,片区间的协作发展一直没能取得实质性的进展。 

    四、武陵山片区民族优惠政策的完善调整 

    针对武陵山片区民族优惠政策上的差异和不良影响,结合片区经济社会发展实际,着眼片区的政策协同和区域的均衡发展,要把武陵山片区建设成为扶贫攻坚示范区、跨省协作创新区、民族团结模范区、国际知名生态文化旅游区和长江流域重要生态安全屏障,在《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》全面实施的大背景下,必须对片区的民族优惠政策进行必要的完善和调整。 

    (一)、着力推进武陵山片区一体化发展。

    尽快成立高规格的组织协调机构。《规划》已明确提出建立跨省协调机制。为推动这一机制有效落实,建议成立由国家发改委或国家民委牵头,其他有关部委参加,四省市党委政府、武陵山片区各县(市、区)级党委政府参加的武陵山片区区域发展和扶贫攻坚领导小组和办事机构,负责研究、协商、决定片区内全局性的重大事项,建立信息交互机制、利益补偿机制、利益分享机制、评价激励机制、行为约束机制等合作机制,实现武陵山片区经济社会的统筹发展。统一编制专项规划。建议在《规划》的基础上,由国家发改委、国家民委等相关部门牵头,聘请国内高层专家尽快深入武陵山片区调研,编制包括农业、工业、文化旅游、现代物流、交通、城镇体系、生态环保、社会事业等系列详规,加强片区内政府合作、产业合作、项目合作和规划的对接,促进区域一体化发展,避免重复建设和无序竞争。 

    (二)、加大对片区的财力投入和扶持。 

    中央财政在现行的财政转移支付基础上,进一步增加对武陵山片区各县(市、区)中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资的额度。特别是加大对武陵山片区各县(市、区)财力性转移支付补助力度,提高民族地区转移支付占一般性转移支付的比重。中央财政对武陵山片区各县(市、区)以前年度的政策性调资和津补贴(如1999年、2001年、2003年、2006年调资)予以补足,并且对今后出台的政策性调资予以全额补助。尤其在执行公务员的规范性津补贴,以及事业单位人员绩效工资方面,中央财政给予重点支持。取消武陵山片区各县(市、区)原有的上解项目,如中央借款项目、粮食风险基金和粮食挂帐贴息项目等。中央新增的专项扶贫资金要重点向武陵山片区各县(市、区)倾斜。中央财政增加用于武陵山片区限制开发区和禁止开发区生态保护的预算规模和转移支付力度及生态补助项目。加大武陵山片区生物多样性与水土保持生态功能区生态转移支付力度。取消武陵山片区相关项目的地方配套资金。对国家安排给武陵山区的公路建设、农业综合开发、小流域与水土流失治理、农村水电建设、病险水库除险加固、农村饮水安全、灌区改造等基础设施建设、生态环境连片整治建设和民生工程等项目,取消市、州、县及县以下配套资金,享受与西部大开发同等待遇。 

    (三)、 加大对片区税收的优惠力度。
 
    矿产资源丰富是片区的突出优势,是片区发展的主要依托之一。现行资源税于1993 年实行,尽管从2004 年以来,国家多次调高税率,但是与实际资源价格相比还是过低。尤其与国外相比,更是差距较大。目前,资源税属于共享税,中央拿了大部分,只给地县( 区) 留下25%。为了能让更多的群众特别是民族地区的少数民族群众能从矿产资源开发中受益,有必要在片区内将原有的矿产资源税由从量计征改为从价计征,并更名为矿产资源级差补偿费,实现税费合一。同时,为减少地方财政收入的损失,建议在矿产资源补偿费的分配比例中,适当提高地方分成比例,特别是民族地区的分成比例。国家应规定中央企业上缴开采地的税收比例,所有的矿产资源开采企业不论企业所属地在哪里,都应在矿产资源开采地登记注册,就地缴纳所得税。同时,为了刺激民族地区经济发展,积极引导企业和民间资本进入,在片区内应进一步深入税收政策优惠,调整成本开支范围和税前扣除标准,允许科技创新方面的开支进入成本,实行加速折旧,鼓励企业加快技术改造,提高产品科技含量。将西部大开发政策延伸到全部民族地区,对民族地区从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得,以及符合条件的环境保护、节能节水和民族特色产品项目所得,实行企业所得税“三免三减半”优惠,即免征三年,减半征收三年; 对其投资收益仍用在民族地区投资的,应免征所得税。根据“区别对待,合理负担”的原则,少数民族地区的增值税可减按10%或13%的税率征收。以切实减轻企业税收负担,以提高民族地区企业的赢利水平。 

    (四)、积极扶持片区特色产业发展。 

    旅游产业上,要加大片区以交通为主的基础设施建设步伐,加快市政、酒店、餐饮、购物中心、休闲娱乐场所等配套服务体系建设,扩大旅游景点及民俗文化的宣传,加大片区民族特色村寨建设投入力度,设立武陵山片区旅游建设项目专项资金,专项扶持开发建设旅游线路,支持武陵山片区革命老区红色旅游发展。农业产业上,安排武陵山片区土地整治专项资金,调整良种政策、农业综合补贴,把林特产品、中药材、畜牧品等武陵山片区的特色经济作物纳入良种补贴对象,建立山区农机开发专项扶持基金,拓宽金融优惠政策对武陵山片区覆盖面,从中央财政拨付担保基金,充实武陵山片区县域担保机构实力,提高参加政策性农业保险的农户保费补贴,安排补偿基金,解决武陵山片区县域金融机构涉农贷款风险补偿问题,加大对片区的信贷规划优惠扶持政策,采取以奖代补的方式,引导片区农民专业合作经济组织标准化建设,加大片区设施农业和观光休闲农业的扶持,安排专项资金用于农业服务体系基础建设和国家级农作物品种区域试验站建设,支持农业特色产业发展,加快推进“万村千乡”市场工程,加大鲜活农产品流通体系建设。工业产业上,要研究制定鼓励片区发展农林牧产品加工企业的优惠政策,设立国家级承接东部产业转移工业园鼓励企业节能减排,出台产业扶持优惠政策,国家大型项目、重点工程和新兴产业优先向片区安排,制定出台循环经济优惠政策,支持现有传统产业企业转型升级,出台中小企业和微型企业发展政策,重点扶持片区酿酒业、电子信息产品制造业和软件业的发展。现代服务业上,将片区现代物流建设列入国家经济发展的重点项目,在投资政策、金融、税收等方面给予政策扶持。加大流通基础设施建设投入,扶持片区电子商务交易平台建设,减少交易环节,增加农产品交易手段,扩大农产品交易范围。 

    (五)、加快片区民族地区开放步伐。 

    在民族贸易方面,继续完善民族贸易与民族用品政策,对民贸企业的增值税、企业所得税酌情进行减免,对民贸网点和民族特需商品定点生产企业,继续实行流动资金贷款优惠利率、技改贷款贴息和税收优惠等政策; 放宽对民族贸易县( 旗) 的规定,增补片区内的芷江侗族自治县、靖州苗族自治县、麻阳苗族自治县等少数民族自治县为民族贸易县,以便民贸企业根据市场需求加快发展。 
在区域合作方面,出台鼓励政策,引导、鼓励和支持东中部地区企业与片区企业联合参与对外投资、对外承包工程和对外劳务合作。大力发展内陆开放型经济。全面推进片区对内对外开放,打通陆路开放国际通道,打造怀化、铜仁、吉首、张家界、黔江、恩施等内陆开放型经济战略高地。扶持武陵山片区培育一批重点产业转移承接地,鼓励加工贸易企业向海关特殊监管区域集中,完善对外贸易服务机构。整合片区市场规模、产业聚集、基础设施、人力资源等优势,在体制创新、产业集聚、结构调整、土地集约、节能环保等方面上升到国家层面。 

    在对外开放方面,积极优化片区对外贸易商品结构、市场结构、区域结构、贸易方式结构和企业主体结构,加快转变对外贸易发展方式,为外贸稳定发展注入新动力。加大片区与香港、澳门地区的经贸联系,进一步扩大对港澳的开放,让武陵山片区成为泛珠三角合作的重要节点。加强海关及港口建设。在怀化、黔江等筹建海关和设立保税区。在怀化、铜仁、张家界、黔江建设以陆路和空运运输为主的上规模、上等级的旱码头。支持武陵山片区教育国际交流合作。 

    (六)、 建立健全片区生态补偿机制。 

    武陵山区是长江流域及全国重要的生态良好区,为全国生态安全作出了重要贡献。要坚持直接补偿( 直接出资和项目支持) 和间接补偿( 开增税种和征收基金) 相结合,建立稳定的补偿互动平台和机制,让片区的民族地区增强造血机能,走和谐发展、绿色发展之路。国家应加快建立生态补偿机制。根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则,从国家、区域、产业三个层面,通过财政转移支付、项目支持等措施,对在野生动植物保护和自然保护区建设等生态环境保护方面作出贡献的民族自治地方,给予合理补偿。要积极探索开征生态补偿税,根据跨区域生态补偿的实际情况,合理确定中央与地方的分成比例,将中央的生态补偿税税金全部用于对限制开发区和禁止开发区的转移支付。建议尽快出台具体可操作性措施,贯彻落实《民族区域自治法》第66 条之规定,即民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的,国家给予一定的利益补偿。生态补偿制度要充分考虑片区民族地区的实际情况,统筹安排,不能一补了之。对于事关国家整体和长远生态利益的事项,需要有稳定的管理机制和固定的资金来源予以保障。如怀化市有国家重点公益林780.58万亩,目前列入国家补偿范围的只有598.38万亩,补偿标准是每年10元/亩,比出租荒山造林所得租金还要低1—3倍。该市还是军事禁区,有国防林200万亩,涉及林农40万人,长期禁止采伐,没有补偿。国家可将片区区整体纳入国家生态功能区转移支付范围,建立健全生态环境补偿机制。通过资金补助、定向援助、对口支援等多种方式,对因加强生态保护建设造成的利益损失开展补偿试点,适当提高生态公益林补偿标准,并将未列入补偿范围的公益林和国防林列入公益林补偿范围。同时,在片区设立国家级碳汇交易中心,设立生态建设专项资金。 

    (七)加大片区特困地区的扶持力度。 

    根据扶贫实践,对每个贫困村投入400-500万元左右,就能有很好的效果。但近年来国家对贫困村投入平均在100万元左右,资金缺口很大,难以实现扶贫目标。对片区而言,要实现《规划》提出的“两不愁、三保障、一高于、一接近”扶贫目标,需要国家在实施武陵山片区扶贫攻坚过程中,出台相关规定,加大社会、各部门扶贫资金整合力度,以贫困村为单元,集中人力、物力、财力,综合扶持,确保每个贫困村投入400-500万元,实现贫困人口、贫困村整体脱贫。同时,要建立国家扶贫重点县的进退机制。改变现在国家扶贫重点县一定几年不变的做法,制定考核办法,把国家扶贫重点县领导干部的政绩、升迁与扶贫工作挂钩,并采取一定的奖励措施,鼓励贫困县脱贫摘帽。国家扶贫重点县的总量由中央控制,但其调整权可以下放给各省,由省政府确定调整的时机和对象,报国务院扶贫开发领导小组备案。建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制。在建立绩效考评机制基础上,完善扶贫资金分配方式。将财政扶贫资金分为两部分分配,一大部分资金按照贫困规模、贫困程度分配,以体现公平性。另一小部分资金按照绩效考核情况分配,以保护、激励各地扶贫积极性,这部分资金可以实行“以奖代补”,扶贫开发工作实绩突出的多补,差的少补甚至不补。推行贫困影响评估机制。重大项目的可行性研究报告应当进行“贫困影响”评价,对建设项目的选址、设计和建成投产使用后可能对周围群众产生的不良影响、致贫因素等进行调查、预测和评定,提出防治措施和建立补偿机制,按照程序报批。 

    此外,要加大对口帮扶。组织中央有关部委、经济发达地区对武陵山片区内实行一对一的对口支援,范围可包括基础设施援建、产业转移、技术扶持等。利用发达地区高校、党校平台,加快培养武陵山片区紧缺的专业人才和党政人才,通过“输血”性支援加快武陵山片区摆脱落后面貌的步伐。 

    (八)、着力加快片区民族文化事业发展,促进民族团结和社会稳定。 

    要坚持尊重差异、包容多样, 在以社会主义核心价值体系主导的前提下, 加大对片区少数民族文化保护经费投入,推进民族文化的传承和创新,增强对文物、历史名城、名镇、名村、红色根据地、非物质文化遗产和自然遗产的保护力度,加强对极具民族特色的少数民族居住地的原生态建设,加大片区民族文化展示中心、博物馆以及文化遗址发掘和利用的建设力度,扶持建设具有民族特色和国家水准的重大民族文化产业项目,出台鼓励片区发展民族文化产业和民族文化旅游优惠政策,设立民族文艺创作基金,着力建立和完善片区民族地区公共文化体系,不断满足各族群众不断增长的精神文化需求。认真贯彻落实中宣部、中央统战部、国家民委《关于进一步开展民族团结进步创建活动的意见》,加大对民族团结进步创建示范点、民族团结进步宣传教育活动、民族团结进步表彰活动、民族传统节会庆典、民族联谊活动、民族爱国主义教育基地建设的支持力度,在片区唱响民族共同团结奋斗,共同繁荣发展的主旋律,巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系, 推动民族团结进步事业创新发展。
(作者单位:怀化市民宗委)


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