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张家界市推进武陵山片区区域发展的思路及其建议
                          作者:戴楚洲  信息来源:土家族文化网


    “武陵山片区”包括湖南、湖北、重庆、贵州四个省市交界地区的71个县(市、区),是国家“十二五”规划确定的西部开发六个集中连片特困地区之一。2011年10月,国务院发出国函[2011]125号文件《关于武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划的批复》,标志以集中连片特困地区为主战场的国家新一轮扶贫开发战略实施。张家界市要找准融入武陵山片区切入点,以构建快速便捷的交通网络为突破口,实施一批基础设施、产业发展、节能环保和社会事业的重大项目,推动张家界市旅游产业转型提质,提高开放型经济水平。增强张家界世界级旅游品牌的市场竞争力,引领武陵山片区旅游合作,把张家界市建设成为武陵山片区旅游集散中心、国际旅游目的地和国际风景旅游休闲度假城市,推动贫困地区经济社会更好更快发展,力争走在武陵山片区区域发展与扶贫攻坚前列,领跑武陵山片区区域发展与扶贫攻坚,促进武陵山片区全面建成小康社会。

    一、把旅游产业作为武陵山片区主导产业,发挥张家界市旅游龙头作用

    明确张家界市在武陵山片区的定位。张家界市不仅拥有世界自然遗产、世界地质公园、中国第一个森林公园、国家重点风景名胜区、国家5A旅游景区、全国文明风景旅游区等旅游品牌,而且旅游基础设施不断改善,旅游接待能力不断增强。2010年11月,国务院发出《关于同意张家界航空口岸扩大对外国籍飞机开放的批复》(国函〔2010〕146号)。2010年12月,国家旅游局发出《关于支持张家界市开展旅游综合改革试点工作的函》(旅函〔2010〕435号)。2011年5月,湖南省委、省政府发出《关于支持张家界市开展国家旅游综合改革试点工作的若干意见》(湘发〔2011〕8号)。这些批文为张家界市在武陵山片区发挥引领作用奠定坚实基础。因此,可把张家界市在武陵山片区的定位概括为“一个龙头、五个中心”,即张家界市为武陵山片区“旅游龙头”和旅游集散中心、旅游文化中心、旅游会展中心、旅游商品中心、商贸物流中心。在“武陵山片区”建设六个中心城市,并将张家界市定位于发挥荷花国际机场优势、带动武陵山片区旅游产业发展的旅游龙头。编制《武陵山片区旅游产业发展规划》,加强区域协作,打破区域壁垒,加强客源共享和线路组合,加快与周边地区旅游通道建设步伐,共同打造“武陵山旅游圈”。

    加快旅游产业转型提质,完善旅游产品体系。重点打造观光旅游、休闲度假旅游、商务会展旅游三大主体旅游产品;发展壮大历史文化旅游、红色文化旅游、民族文化旅游、宗教文化旅游、生态文化旅游和乡村旅游等辅助旅游产品;重视高端旅游产品建设,加快形成多元旅游产品体系。优化旅游产业空间布局,加强县域特色旅游产品开发。推进东线旅游、西线旅游差异化发展,重点发展休闲度假旅游。加强景区旅游设施建设,提升城镇旅游服务功能。加强旅游资源整合和旅游市场整体营销,打造一批优势景区和旅游线路。扶持旅游业相关企业发展壮大,引进国内外旅游界知名企业和品牌,提升旅游企业竞争力。提升旅游国际化水平,实施旅游国际化发展战略,用国际行业标准、服务规范对旅游行业进行改造提升,打造具有国际竞争力的旅游产品。

    创新旅游管理体制机制,开展旅游综合改革试点工作。创新旅游行政管理体制,探索有利于旅游目的地城市发展和核心景区保护的行政管理体制。建立健全政府引导、行业自律、企业依法自主经营的旅游管理体制和运行机制。推进旅游管理一体化建设,创新旅游景区管理体制,探索核心景区旅游资源一体化管理模式,实行所有权、管理权、经营权分离。加强旅游项目建设审批。实行导游员张家界从业认证准入制度。加强政府旅游服务职能,建立健全旅游信息咨询服务系统、旅游安全监测和预警预报系统、旅游应急服务体系、游客投诉处理机制和旅游高峰时段游客分流机制。创新旅游行业管理手段,改革旅游城市建管体制,把张家界市建设成为宜居宜游的国际旅游目的地、全国旅游产业转型示范区、管理创新示范区。

    改革核心景区管理体制,建立“张家界国家公园”。整合张家界市旅游资源,建立中国第一个国家公园“张家界国家公园”,即将张家界国家森林公园、索溪峪自然保护区、天子山自然保护区和杨家界风景区合并为张家界国家公园,设置直属张家界市委、市政府的副厅级旅游管理事业单位张家界国家公园管理局。探索经营公司化路子,设立张家界旅游服务股份有限公司。

    二、发展特色产业,形成产业体系

    改造传统产业,培育新兴产业,实现新型工业强市。加快推进新型工业化,改造提升建材、煤炭、机械三大传统产业;做强做优旅游商品、生物医药、清洁能源三大特色产业;培育壮大新材料、电子信息、现代制造业三大新兴产业。发展农林产品、矿产品、民族工艺品、旅游纪念品等加工制造业,开发技术含量高的杜仲、黄柏、黄连、厚朴、百合、五倍子、金银花等生物医药产业。培育开发型经济,承接产业转移。支持企业创造名牌,形成“拳头产品”。把工业园区作为产业发展载体,加快工业园区基础设施建设。编制工业园区产业发展规划,促使市、区(县)园区错位发展,形成各具特色的园区经济。扩大张家界经济开发区(科技工业园)规划面积,将植物提取基地建成省级中医药原料基地。发展慈利工业园、桑植工业园,对园区基础设施建设给予补助和贷款贴息支持。

    加速农业现代化进程,拓展特色农业领域。开展农产品标准化生产和质量认证工作,加快实施农产品质量安全检验检测中心项目建设;对农产品加工项目和龙头企业基地建设,给予贴息贷款支持。根据旅游市场需求,推进“四个农业”发展,构建富有张家界特色的高效农业产业体系。发展“城市农业”,生产优质粮食,推广柑桔、柚子和猕猴桃等名特水果。发展“旅游农业”,壮大旅游食品等产业;发展农业观光园,开发乡村旅游;发展“品牌农业”,鼓励农产品加工企业创建知名品牌。发展“生态农业”,发展无公害蔬菜和特种养殖业等特色产业,生产水稻、油菜、茶叶、烟叶等绿色农产品,发展玉米、油茶、葛根、山茶子、板栗、核桃等特色农产品。

    发挥现代服务业优势。拓宽服务领域、完善服务功能,争创全国现代服务业示范区。结合创建湘西北金融创新示范区,加快发展现代金融业;引导银行调整信贷结构,扩大财政贴息贷款规模。提升消费性服务业,优化商业网点布局,发展连锁、专卖、电子商务等商业形态,培育一批上规模的商业企业。加快推进旅游商品、农产品等批发市场建设,将张家界物流园列入湖南省重点物流园区建设规划,给予政策倾斜和资金支持;引导房地产业健康发展,建设旅游购物街区和度假休闲社区。鼓励有实力企业发展主题公园、度假区、产权式酒店,引导旅游地产有序发展。建设张家界国际影视文化基地、天门山旅游经济先导区、阳和旅游经济区等项目。

    三、加强基础设施建设,把张家界市建设成为武陵山片区旅游中心城市

    突出项目开发,加大资金投入,统筹交通、水利、能源、通信、城镇等基础设施建设,构建基础设施体系。

    加快构建便捷的旅游交通网络。以张家界市为旅游中心城市,构建旅游交通枢纽。加快推进张家界荷花国际机场扩建和张家界航空口岸建设,实现“落地签证”,开通国际定期航班。早日启动黔张常铁路建设,加快推进安张衡铁路前期工作。把长沙至常德城际铁路轨道延伸至张家界,实现高速动车组始发终到张家界市。尽快建设张家界市城区通往武陵源区磁悬浮轨道交通。启动建设已入规划的龙山县至张家界、张家界至新宁县、慈利县至安乡县、慈利县至宜昌市等高速公路项目,争取将张家界至桂林市、张家界至恩施市、桑植县至鹤峰县等高速公路挤入国家高速路网规划。加快张家界市绕城公路、环武陵源景区公路和张沅、慈石、桑鹤等干线公路建设。

    构建水利安全保障体系。推进澧水流域梯级开发,动工建设宜冲桥水库、凉水口水库水电站。改善农田水利,保护水资源地,实施安全饮水工程。实施澧水城市防洪减灾工程,完成市城区及桑植、慈利县城防洪堤建设。

    完善能源供应体系。合理利用传统能源,加快发展新能源。建成淋溪河电站、新街电站、岩泊渡电站等水电站。启动常张燃气长输管道工程,支持桑植天然气勘探开发项目。发展抽水蓄能、桑植县南滩风能发电等清洁能源。

    构建信息传输网络,加快推进信息化。加强通信网络建设,推进城市信息管网向农村延伸,加大城乡宽带接入力度。推进“三网融合”,形成以宽带网为主,广播电视网、电信网为辅,多媒体技术主导的网络格局。

    加快推进新型城市化,加强城镇基础设施建设。统筹城乡发展,推动城乡发展一体化,加快城镇化进程。加快市区、县城和中心镇的扩容提质。统筹推进中国最佳旅游城市、国家卫生城市、国家环保模范城市创建,把张家界市建设成为国际风景旅游城市。加强城市道路建设,发展城市公交体系。建设路网、电网、通信、供水、供气、环保、文化体育场馆、旅游服务中心等城市旅游服务功能设施。打造一批富有特色商业街区等城市亮点工程,建设张家界国际会展中心、贺龙国际体育中心、张家界体育生态公园、张家界自然历史博物苑、武陵源原生态绿景休闲园等项目。优化旅游城镇布局,形成以中心城区为核心、县城为骨干、建制镇为支撑的城镇体系。中心城区按照“旅游西优、城市东拓、轴带发展、组团布局”发展战略,通过新城开发带动旧城改造,将张家界市中心城区打造成核心旅游服务区,建设城市地标。推进武陵源休闲度假区建设,实现“一城两区”协调发展,将武陵源区打造成为国际休闲度假风情小镇。把慈利县城打造成为湘西北工业重镇、物流中心和休闲旅游中心。把桑植县城打造成为湘西北生态文化、民族文化、红色文化的旅游经济区。以公路沿线城镇扩容提质为重点,推进各具产业发展特色城镇建设,创建旅游名镇。加强旅游城市景观建设,打造山水生态、民族风情、古街风貌等不同主题风格的街区;加快澧水景观风貌带和城区周边山体景观建设,优化城市公园,加强城市街道和建筑物风格统一;加大旧城改造力度,实施城市两区环境整治提升和“穿衣戴帽”工程。

    四、推进生态文明建设,实现永续发展

    尊重自然生态系统规律,依据《全国主体功能区规划》,按照主体功能定位发展,加强生态文明建设。

    (一)加快实施有利于保护环境的生态补偿政策

    党的十七大报告提出:“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”2010年,国务院总理温家宝在西部大开发工作会议上指出:“以生态建设和环境保护为基础,坚持开发和保护相互促进,全面增强可持续发展能力。在西部加快实施有利于保护环境的生态补偿政策,逐步提高国家级公益林生态效益补偿标准,增加对上游地区重点生态功能区的均衡性转移支付等。”

    2008年,国家环境保护部、中国科学院(2008年第35号)公告发布《全国生态功能区划》,把“武陵山区”列入全国重要生态功能区域。武陵山生物多样性保护区是东亚亚热带植物区系分布核心区,有水杉、珙桐等多种国家珍稀濒危物种,是国家一级保护野生动物华南虎栖息地。近年来,中央财政将《全国主体功能区规划》中限制开发区等重点生态功能区全部纳入中央财政转移支付补助范围,使武陵山区生态状况得到好转,但是要把“国家重点生态功能区财政转移支付”生态补偿资金真正用于生态环境保护,用于广大百姓植树造林。

    2010年,国务院国发〔2010〕46号《关于印发全国主体功能区规划的通知》明确:“武陵山区生物多样性及水土保持生态功能区, 属于典型亚热带植物分布区,拥有多种珍稀濒危物种,是清江和澧水的发源地,对减少长江泥沙具有重要作用。”并且指出武陵山区发展方向:“扩大天然林保护范围,巩固退耕还林成果,恢复森林植被和生物多样性。”建议国务院审议、出台国家发改委主任办公会议通过的《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》,制定生态补偿政策,建立资源有偿使用制度和生态补偿制度。建议国务院加快推进生态补偿试点工作,扩大试点范围,深化试点内容,将武陵山片区纳入“国家生态补偿试点地区”。

    加快建立生态补偿制度,加快推进生态补偿立法。2010年4月,在国家发改委牵头下,启动《生态补偿条例》立法工作。建议全国人大常委会早日颁布实施《生态补偿条例》,国务院早日颁布实施《资源区生态补偿实施条例》,形成健全的生态补偿法律制度。

    (二)保护重要生态功能区

    以世界自然遗产武陵源、国家级自然保护区八大公山、国家森林公园、江垭省级森林公园为核心设立生态安全保护区。加大中央财政投入,开发生态旅游。加强天然林保护,推进公益林建设,控制采伐等破坏生态安全活动。

    以张家界、天门山、五雷山等世界地质公园、国家地质公园为核心,设立地貌多样性保护区,建立严格的保护机制。

    以珍稀动植物物种为重点,设立太平山和剪刀寺等动植物物种保护区,加大生物多样性保护与可持续利用的研究投入,加强对水杉、银杉、黄杉、红豆杉、珙桐、紫薇、银杏树、香果树、伯乐树、钟萼木以及大鲵、黑叶猴、胡子蛙、穿山甲、豹、云豹、麝类、金钱豹、水鹿等珍稀濒危野生动植物就地保护。

    以沅水、澧水等中小河流域及山地、丘陵为重点,设立水源涵养保护区,加大水土保持综合治理力度,减少水土流失面积。实施“张家界地貌”遗迹保护工程、澧水流域中上游治理工程、武陵源核心景区生态环境整治工程、武陵山区生物多样性保护工程、自然保护区建设工程以及桑植、慈利等国家石漠化治理重点县生态治理工程。

    (三)切实加强生态建设

    加强生态林建设。抓好长江流域防护林、天然林保护等生态工程建设,加大生态林建设投入,推进植树造林、封山育林和天然林管护。加快防止水土流失、涵养水源、净化自然环境进程。

    推进石漠化治理。在张家界市等岩溶地区实施石漠化综合治理工程,通过人工造林和封山育林,增加林草植被,有效遏制石漠化面积扩大,逐步恢复石漠化地区生态功能。

    加强生态文明示范工程建设。开展生态文明示范工程试点县建设工作,推进桑植等地低碳县(区)试点示范建设。由国家发改委审批西部地区生态文明示范工程试点市、县,健全生态文明试点激励机制。建立碳中性酒店,发展低碳经济。

    加强世界自然遗产、自然保护区、地质公园、森林公园生态监管。实施《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》,确保世界自然遗产旅游资源永续利用。推进以武陵源核心景区环境综合整治、地质遗迹保护等为重点的生态保护工程建设。加大生态文明建设力度,努力建设国家级生态市,开展园林城市、森林城市创建活动,把张家界市建设成为全国生态文明示范区。实施城市绿化工程,加快回龙观等城镇绿地公园建设。

    五、切实改善民生,加强社会建设

    统筹发展各类教育。实施九年义务教育合格学校建设工程,基本普及高中阶段教育。加快发展现代职业技术教育,搬迁扩建航院、旅职、技校。申办张家界旅游学院,支持张家界学院扩大规模。建立以高等学校和职业技术学校为基础的旅游人才教育培训体系。

    积极发展科技事业。加强林产化工试验室等科技平台建设,完善科技服务体系。实施科技攻关计划,形成具有知识产权科技成果,推进科技成果转化应用。

    发展文化事业,壮大文化产业。实施文化强市战略,培育张家界文化旅游品牌。开发旅游文化资源,发展民族文化产业。推进文化产业项目建设,培育一批文化产业示范基地,打造“中国演艺之都”。加强文物和历史文化名城名镇名村保护,建设非物质文化遗产保护中心,实施国家级、省级非物质文化遗产保护工程。提高文学艺术作品创作水平,创作具有地方特色文艺节目。发展公益性文化事业,完善公共文化服务体系。加快市图书馆、博物馆和群艺馆等公共文化工程建设,健全区县基层文化阵地。加强文化研究,挖掘武陵文化内涵,推进旅游与文化融合。办好张家界森保节、国际乡村音乐节、元宵灯会、土家族女儿会和六月六民俗文化节等具有地方特色的旅游节庆活动,打造会展品牌。提升《天门狐仙》、《魅力湘西》、《梯玛神歌》、《烟雨张家界》等演艺节目,丰富旅游文化内容。 

     加快发展医药卫生事业。完善公共卫生、医疗服务、疾病预防、医疗救助、医疗保险、药品监督体系。加强市和区(县)人民医院、中医院、专科医院建设,提高中医药水平。改善乡(镇)卫生院设施,建立新型农村合作医疗制度。

    建成城乡居民社会保障体系。加大财政对社会保障资金支持力度,扩大养老、医疗、救助、失业、工伤、生育等社会保险覆盖面,建立保障性社会保险、企业福利性保险和个人商业性保险等社会保障体系。实施新型农村养老保险制度,完善最低生活保障制度。实施民生工程,加大廉租房等保障性住房建设力度,启动公共租赁房建设。

    六、落实西部开发政策、民族优惠政策、扶贫攻坚政策和旅游开发政策,健全差别化扶持政策体系

    对新一轮国家西部开发政策、民族优惠政策、扶贫攻坚政策、湘西地区开发政策在张家界市落实情况进行全面清理,确保各项扶持政策落实到位。

    贯彻落实西部开发政策。中共中央、国务院(中发[2010]11号)《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》出台财政政策、税收政策、金融政策、产业政策、土地政策和帮扶政策等十大政策。张家界市两区、两县均可享受国家西部开发政策,并将西部开发五个方面政策落实到项目和资金上:一是配套资金取消政策:中发[2010]11号文件规定:“中央安排的公益性建设项目,取消西部地区县以下(含县)以及集中连片特殊困难地区市地级配套资金”。中央、省里对实施项目的配套资金压力过大,导致一些项目实施难度较大。故应取消中央安排的公益性建设项目集中连片特殊困难地区张家界市配套资金。二是投资政策:中发[2010]11号文件规定:“提高国家有关部门专项建设资金投入西部地区的比重,提高对公路、铁路、民航、水利等建设项目投资补助标准和资本金注入比例”。建议张家界市完善争取国家西部开发政策领导班子,做好黔张高速公路等项目前期工作,争取挤进国家西部开发重大项目库。建议张家界市所属区县到乡镇公路建设,按照湘西自治州落实的国家补助53万元/公里标准执行。三是财政转移支付政策:实行“省直管县”财政体制改革以后,上级补助资金分配是按地方人均财力状况分类进行分配的。为了争取上级财政转移支付资金、专项补助资金支持,就要调整张家界市人均财力构成,将非税收入纳入财政预算管理提高上级财政转移支付增长比例。四是生态补偿政策:中发[2010]11号文件规定:“中央财政加大对上游地区等重点生态功能区的均衡性转移支付力度”。根据环境保护部2008年发布的《全国生态功能区划》,张家界市是长江支流澧水发源地,需得国家给予的生态补偿资金。五是金融政策:中发[2010]11号文件规定:“加大对西部地区信贷支持力度。”因为银行贷款门槛太高,民族地区难以得到银行资金。张家界市企业规模太小,很难上市融资。所以,应该批准张家界奥威科技、金鲵科技公司等企业上市融资。

    加大扶贫开发力度。2010年7月,国务院总理温家宝在中央西部开发工作会议上提出:“把南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山—六盘水区等集中连片困难地区作为扶贫开发重点,加大扶贫开发力度。”国家“十二五”规划对实施武陵山区扶贫开发提出明确要求。建议各级党委、政府全面落实中共中央、国务院中发[2010]11号文件《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》和《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,启动集中连片特殊困难地区扶贫开发攻坚工程,实施基础设施建设会战工程。提高贫困标准,增加扶贫开发资金投入,把解决扶贫对象温饱作为首要任务,改善农村生产条件和人居环境,把低保作为维持生存基本手段。通过贫困村整村推进、农村劳动力转移就业、移民搬迁易地扶贫、以工代赈、对口帮扶、产业化扶贫等措施,实现对低收入人口的全面扶贫政策。国家发改委、国家民委和国务院扶贫办全面实施《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》,加快产业发展,繁荣社会事业,加大政策支持,率先启动武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作,并在国家财政扶贫资金、国家级扶贫龙头企业审批、中央福利彩票公益金扶贫项目、外资扶贫项目推荐等方面给予倾斜。整合支农扶贫资金,实行开发式扶贫和救助式赈济相结合,解决居住在海拔800米以上少数民族高寒山区贫困农民生产生活困难,实施安居工程。探索专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫合力攻坚新格局,探索连片开发与扶贫到户相结合新途径,为全国11个集中连片特困地区扶贫攻坚提供示范。

    全面落实民族自治地方优惠政策。2007年9月,国家民委〔2007〕193号文件复函:同意张家界市一县两区(桑植县、永定区、武陵源区)比照民族自治地方享受经济社会发展方面的有关优惠政策。国家财政部批准将张家界市一县两区纳入民族地区转移支付范围,享受中央对民族地区财政转移支付政策。所以,建议金融部门对民族贸易和少数民族特需商品生产使用的贷款实行利率优惠政策,建设少数民族特需商品供应保障工程。对公益性和以公益性为主的国家投资项目,取消民族地区市(地)及其以下各级配套资金。建议湖南省人大、省政府督促检查《湖南省实施<中华人民共和国民族区域自治法>的若干规定》,扶持比照民族自治地方享受优惠政策的张家界市桑植县、永定区、武陵源区。发展民族文化旅游产业,建设省、市“十二五”重大项目“张家界市九龙溪民族文化中心”和“张家界市穆斯林接待中心”。建议湖南省委、省政府明确少数民族人口比例高达63.9%的慈利县比照桑植县、永定区、武陵源区享受民族自治地方优惠政策。

    推进张家界市建设“旅游综合改革试点城市”,建立财税政策、投资政策、土地政策等扶持政策体系。湖南省财政厅、旅游局在安排旅游发展资金时,对张家界市给予支持。加大对张家界市一般性财政转移支付和专项转移支付力度,在安排省预算内投资补助资金、专项补助资金、政府债券和国外贷款时,对张家界市予以倾斜。支持张家界公益性项目建设,省发改委、省财政厅等部门在地方配套资金、前期经费和贷款贴息方面给予支持。争取中央财政旅游发展资金支持。放宽对张家界市融资审批,扩大金融信贷投放规模。统筹保障张家界市旅游产业发展和基础设施建设重大项目用地需求。对土地利用总体规划和城市总体规划实行定期评估制度,对确需在规划建设用地范围外选址项目,允许依法定程序调整土地利用总体规划和城市总体规划。

    七、加强对武陵山片区科学发展的组织领导和规划实施

    加强组织领导。建议由国务院领导牵头,成立武陵山片区领导机构,国务院有关部委和湘鄂渝黔四个省(市)政府领导参与。建立由湘鄂渝黔四个省(市)政府及武陵山片区各市(州)、区(县)政府牵头,发改委、民委、扶贫办、财政局等有关职能部门参与,组建“武陵山片区推进小组”和“武陵山片区协调委员会”。建立四个省(市)政府联席会议制度、有关职能部门负责人专门委员会,在交通、产业等领域开展实质性合作。

    促进规划实施。启动实施《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》(2011—2020年),指导编制交通、旅游等专项规划,督促制定实施规划和政策措施,确保武陵山片区区域合作有序开展。湘鄂渝黔四个省市政府抓好规划落实,加强监督检查,调整政策措施,确保各项扶持政策发挥作用。

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